10 недостатков "полуреформы" милиции
Александр Банчук
Недавно Министр внутренних дел Арсен Аваков обнародовал документы, которые, по его мнению, существенно реформируют милицию и позволят ей работать эффективно и на пользу обществу.
Пакет реформаторских инициатив был принят Кабинетом Министров Украины перед выборами. Среди основных документов - Концепция первоочередных мер по реформированию системы МВД, Стратегия развития органов внутренних дел Украины и проект Постановления Кабинета Министров Украины относительно знаков различия работников органов внутренних дел.
Министр заверил, что наработанные документы являются результатом совместных усилий МВД и созданной при министерстве общественной Экспертного совета, и даже для большей весомости указал всех членов совета как разработчиков проекта реформы.
Впрочем, министр умолчал о том, что принципиальные замечания части членов Экспертного совета к этим документам не были учтены.
Кроме того, финальные доработки редакции текста документов проводились непрозрачно и кулуарно.
Не говоря уже о рассмотрении этих документов на заседании правительства, о повестке дня, времени и месте проведения которого стало известно уже после его окончания.
Несмотря на то, что в указанных документах действительно присутствуют реформаторские идеи и задекларированы весьма позитивные начинания, одновременно эти меры недостаточны и НЕ БУДУТ ИМЕТЬ ЗНАЧИТЕЛЬНОГО ВЛИЯНИЯ НА ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МИЛИЦИИ.
Об основных недостатках этой "реформы".
- Разработка и принятие каждой следующей концепции или стратегии откладывает на годы введение реальных и неотвратимых реформ, которые возможно осуществить ТОЛЬКО ПУТЕМ ПРИНЯТИЯ НОВОГО ЗАКОНА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО ЭТУ СФЕРУ.
Только так возможно обеспечить целостную модернизацию всех подразделений и функций на основе идеи защиты прав человека, в соответствующем опыте европейских стран, которые в свое время успешно реформировали полицию в условиях постсоциалистического контекста. И Кабинет Министров Украины подтвердил намерение идти по этому пути еще в начале лета.
Так, КМУ своим Распоряжением No 647р от 2 июля 2014 года "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по преодолению коррупции" поручил МВД, Минюста, Минрегиона, Правительственном уполномоченном по вопросам антикоррупционной политики в 1 сентября 2014 разработать и внести в установленном порядке на рассмотрение Кабинета Министров Украины проект закона об органах внутренних дел.
Однако ни один из обнародованных Министром документов НЕ СОДЕРЖИТ упоминания о концептуально новом законе о милиции, зато предложено внести в ряд действующих законов очень лаконичные и фрагментарные изменения.
- Остался без решения вопроса эффективного механизма привлечения милиционеров к ответственности по ЖАЛОБАМ ГРАЖДАН. Очевидно, что без широкого привлечения общественности к дисциплинарным процедурам в деятельности милиции ничего не изменится.
Члены Экспертного совета предлагали, чтобы основную роль в дисциплинарных разбирательствах по милиционерам играли специальные комиссии из представителей милиции (которые будут составлять меньшинство в комиссии), представителей органов местного самоуправления, адвокатов и правозащитников. Однако утвержденные Концепция и Стратегия не содержат упоминания о том, как изменятся процедуры наложения санкций на милиционеров, порядок рассмотрения жалоб на действия милиции, каким образом милиционер будет защищен от произвольного увольнения со стороны своего руководителя.
А для простых граждан введение нового порядка рассмотрения их жалоб на действия милиционеров НЕЗАВИСИМЫМ И ОБЪЕКТИВНЫМ ОРГАНОМ стало бы действительно первой реальной признаком положительных результатов реформы милиции.
- Введение эффективного общественного контроля за действиями милиции является слабым местом реформы, предложенной МВД.
Так, разделы Стратегии "Подотчетность и прозрачность в работе" и "Тесное сотрудничество с населением и местными общинами" не содержат никаких реальных и весомых механизмов собственно подотчетности и сотрудничества, а также никаких обязательных для милиции процедур обратного влияния общественности на функционирование отдельных аспектов МВД .
- Пренебрежительное отношение к потребностям громад проявляется также и в выбранном авторами реформы пути воплощения идеи МЕСТНОЙ МИЛИЦИИ. Концепция и Стратегия НЕ СОДЕРЖИТ ЧЕТКИХ ПОЛОЖЕНИЙ о реальной местной полиции.
В основном ВСЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПОЛИЦИИ ОСТАЮТСЯ ЗА НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИЦИЕЙ, подконтрольной территориальным подразделениям МВД, а не местным общинам. Зато предусмотрено факультативное создание муниципальной полиции с функциями контроля за соблюдением правил торговли и парковки.
- Инициативы МВД относительно собственного реформирования наполнены декларациями, которые часто опровергаются самими утвержденными документами. Так, Стратегия кроме декларации НЕ СОДЕРЖИТ КОНКРЕТНЫХ МЕР, подтверждающих намерение демилитаризации МВД, зато в составе МВД оставлены милитаризованные Нацгвардия и Пограничная служба.
- Вследствие предложенной "реформы" структура МВД будет, как и раньше, насыщена несвойственными ей подразделениями.
Так, к сферам, регулирование которых отдано МВД, будут отнесены вопросы:
- гражданства, регистрации физических лиц, беженцев и других определенных законодательством категорий мигрантов (эти функции следует передать Министерству юстиции)
- обращения наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, противодействия их незаконному обороту (это слишком широкая функция для МВД, пока вопросом обращения занимается Госслужба по контролю за наркотиками, которая является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти в этой сфере).
- Концепция и Стратегия НЕ СОДЕРЖАТ КОНКРЕТНЫХ ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМУ ЗАКРЕПЛЕНИЮ РАЗМЕРА ОПЛАТЫ ТРУДА РАБОТНИКОВ ПОЛИЦИИ. Размеры заработных плат, надбавок и премий должны быть установлены в законе, чтобы исключить манипуляции со стороны руководителей по оплате труда подчиненных, и лишить руководителей полномочий назначать по своему усмотрению премий и доплат, или безосновательно отказывать в их назначении.
- В Концепции и Стратегии декларируется ДЕПОЛИТИЗАЦИЯ деятельности работников милиции. Но собственно в документах НЕТ ЧЕТКИХ ПОЛОЖЕНИЙ о том, как обезопасить полицию от политического влияния.
Предусмотрено назначение руководителя национальной полиции на 4 года, то есть он не будет составлять полномочий с изменением Правительства или Министра. Таким образом предлагается обеспечить деполитизации структуры. Однако при этом не упоминается о механизме прозрачного отбора претендентов на указанную должность с участием общественности.
Так же предусмотрено создание территориальных органов МВД на областном уровне, которые "обеспечивают координацию деятельности соответствующих органов и служб в пределах соответствующей административно-территориальной единицы". На практике это означает, что эти подразделения будут контролировать и управлять деятельностью органов в интересах министра (политического лица), а следовательно это будет способствовать централизации и политизации работы полиции.
- Концепция и Стратегия не содержат положений о сокращении численности полиции и, в частности, путем отделения должностей, которые принимают непосредственное участие в осуществлении функций полиции, от должностей, которые выполняют технико-вспомогательную функцию.
- Проект постановления КМУ об идентификационных жетонах для сотрудников милиции не обеспечит идентификацию на практике. Недостаточно ввести норму о ношении жетонов. Дополнительно к этому необходимо ввести единую базу данных работников органов внутренних дел, в которую будут вноситься индивидуальные и уникальные номера работников, которые не могут повторяться в разных службах, подразделениях или регионах.
Эти же номера должны быть отражены на жетонах. Только так можно будет обеспечить настоящую идентификацию каждого работника милиции. В противном случае получим "реформу" по российской модели - жетоны есть, но установить с ними конкретного работника невозможно.
НЕПРОЗРАЧНОСТЬ И ПОСПЕШНОСТЬ принятия документов по такой необходимой и чувствительной реформы значительно ухудшило их качество. В случае, если имплементация во многом декларативных и неконкретных норм будет происходить без участия широкого круга общественных экспертов, то, к сожалению, никто не может гарантировать введение даже того положительного минимума изменений, которые заложены в предложенных документах.
При этом руководство МВД будет подвержено трактовать каждую предложенную поправку по-своему, каждый раз вспоминая, что когда-то эта концепция была "одобрена" Экспертным советом.
Александр Банчук, эксперт Центра политико-правовых реформ, член Экспертного совета при МВД, рабочей группы по реформированию органов правопорядка РПР, специально для УП.Життя